《中国市辖区高质量发展报告2023》发布

5月12日，壹城经济咨询中心在2023中国财富峰会发布《中国市辖区高质量发展报告2023》（以下简称“报告”）。报告以“中国式现代化与市辖区高质量发展”为主题。

报告指出，截至2022年底，全国有977个市辖区。除了东莞、中山、嘉峪关和儋州四个“直筒子市”之外，其他293个地级及以上城市均设有市辖区。其中，重庆拥有26个市辖区，是市辖区最多的城市。随着城镇化的发展和行政区划的调整，北京、上海、天津、乌海（内蒙古自治区）等20个城市已经实现了“无县化”（没有建制县，也没有县级市），下辖行政区划均已经成为市辖区。

与县和县级市相比，市辖区具有三个方面的特征：一是从产业形态上看，主要以二三产业为主。我国对设置市辖区有明确规定，如就业人口中非农人口不低于70%，二三产业比重不低于75%等。实践过程中，处于城市核心的部分市区，已经实现了100%“非农化”，成为“纯城区”。二是从治理结构上看，区级政府的部分行政权力必须让渡给城市政府。尽管各个城市在市辖区事权、财权划分上有所不同，但总体上说，区政府相比县政府而言，独立性相对较小。三是从空间形态上看，一般要求与中心城市连片发展，并具有更为紧凑的空间结构。市辖区是城市型空间，城市经济的本质是集聚。高度集聚、高速流动，是市辖区塑造高效率发展空间的基本要求。

报告分析了“严控撤县设市建区”的原因并指出，之所以“严控撤县设市建区”，根本上是因为中国城镇化进入转型发展的新阶段，即由追求城镇化速度、城市规模的高速发展阶段，转向更加重视以人为核心、更加强调城市发展内涵的高质量发展阶段。一方面，工业化和城镇化进程，不能以资源粗放利用和环境破坏为代价，更不能以损害乡村功能和价值为代价。传统的粗放式城镇化，已经造成了“不能承受之重”，资源环境倒逼着城镇化方式转型。简单的“撤县建市设区”，造成了县治功能异化，压缩了乡村生存空间。依据住建部对建制市（含县级市）的统计数据，中国市区面积达232万平方公里，但城区面积只有18.7万平方公里，建成区更是只有6万平方公里。以此推算，城区面积占市区面积的比例不足8%，建成区面积占市区面积的比例不足3%。其中，地级以上城市市区面积达100.8万平方公里，城区面积为14.3万平方公里，建成区面积为4.88万平方公里，城区面积占辖区面积的比重为14.2%，建成区面积占市辖区面积的比重为4.8%。这表明，市辖区存在大量“非城市化”区域，高质量发展阶段对城镇化空间的大部分需求，完全可以通过市辖区内部的空间优化来满足。另一方面，城市的高质量发展和精细化治理，将进一步提升城市品质，挖掘城市发展潜力。加快农业转移人口市民化，并为未来10余年新进城的1亿多人口提供充分就业机会、创造高品质生活空间，就必须推动市辖区高质量发展，加快以创新驱动、产业升级、绿色发展、共建共享等为基本内容的城市转型。

在“严控撤县建市设区”的政策趋向下，2022年全国市辖区数量“零增长”。预计未来几年，市辖区数量将保持总体稳定。人口快速减少的“收缩型”城市将面临“撤并市辖区”的压力。“六普”至“七普”之间，常住人口减少最多的城市是黑龙江绥化市，常住人口流出比重最高的城市是吉林通化市；城区人口减少最多的城市是辽宁抚顺市，城区人口减少比例最高的是黑龙江伊春市。如果将“城区人口和城市人口同时减少的城市”视为真正意义上的收缩型城市。从全国来看，“城区人口和城市人口同时减少的城市”总共有37座，东北三省占据其中24座（黑龙江10座、辽宁7座、吉林7座），内蒙3座，安徽、湖南、宁夏各2座，四川、湖北、陕西、广东各1座。

市辖区是我国经济社会发展水平最高、人口最密集的空间单元。作为城市的基本空间单元和基本功能单元，市辖区是发展要素的重要集聚地，创新驱动、发展转型的核心引擎和参与国际竞争的主体力量，也是推进中国式现代化的关键支撑。截至2022年底，977个市辖区国土面积约100万平方公里，常住人口超过6.5亿人，地区生产总值接近80万亿元。也就是说，市辖区以全国10%左右的国土面积，承载了45%的人口和65%的经济总量（除特别说明，报告涉及的全国性指标，均未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省数据）。

按照目标导向、问题导向和结果导向相统一的原则，为客观评价市辖区高质量发展水平，引导市辖区实现更高质量发展，结合指标设置的科学性和数据可获得性，壹城智库构建了市辖区高质量发展评价体系。

表1 市辖区高质量发展评价体系

报告对内地城市的市辖区进行研究（不含港澳台），并对市辖区进行分类评价。考虑中国行政区划和行政架构的特殊性，15个副省级城市的市辖区在行政级别上与直辖市的市辖区更为接近。行政级别不同对市辖区的资源配置能力和要素承载力产生重要影响。因此，对城市市辖区分两类进行评价：一是直辖市以及行政级别为副省级城市的市辖区，共计213个市辖区；二是地级市的市辖区，共计764个市辖区。两类城市市辖区高质量发展评价排名前100位的城市如表2和表3所示。

表2 2023市辖区高质量发展百强（直辖市和副省级城市市辖区）

表3 市辖区高质量发展百强2023（地级城市市辖区）